建立城乡统一的建设用地市场

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

1月15日，2018年全国国土资源工作会议在京召开。此次会议主要总结十八大以来国土资源工作，以及部署未来一段时期工作任务。会议指出：到2020年，基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系。建设和谐国土是落实共享理念、保障和改善民生的必然要求，到2020年，基本建立城乡统一的建设用地市场，兼顾国家、集体、个人的资源收益分配机制基本形成，土地增值收益投向“三农”力度明显加大，区域城乡资源要素配置更加公平。

1、什么是城乡建设用地？

城乡建设用地是城市（国家）建设用地和农村建设用地的总称。建设用地有别于耕地，只有划为建设用地的土地才可以开发、建设。为了保护有限耕地，我国明令禁止耕地用于开发建设。建设用地由城乡建设部门按照批准的城镇规划，实施统一规划管理，必须服从城乡建设规划，按规定办理征用、划拨、使用的审批手续。

2、为什么要建立城乡统一的建设用地市场？

建立城乡统一的建设用地市场是建立社会主义市场经济体制的必然要求。
要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分。总体上看，我国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。按照我国的土地管理制度，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等，土地产权为农民集体所有。

3、如何建立城乡统一的建设用地市场？

a.制度上要统一：
目前，《土地管理法》第63条对农村建设用地有明确的限制，这显然制约了农地流转，只有尽快修法，建立统一、规范的土地制度，农地流转才有制度保障。
b.顶层设计与地方探索要统一：
只有顶层设计和地方探索同时进行，方向一致，土地改革的步伐才能走得更快。在这方面，安徽省已于11月12日率先发出《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，提出探索土地流转新机制，建立统一的城乡土地交易市场。
c.城乡土地的权与价要统一：
即：同地同权同价。目前，城乡建设用地属于同地不同权、同地不同价。十八届三中全会提出"赋予农民更多财产权利"，似乎传递出同权的信号。一旦同权，就会实现同价。无疑，建立城乡统一的建设用地市场是实现"三同"的必要条件，而"三同"则是土地改革的最终目的。
d.建立统一的城乡土地交易平台：
把农村集体建设用地、宅基地、林地使用权等纳入统一的土地交易平台，通过竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等规范的程序操作。安徽省的《指导意见》已有相关设计，但需要更完善的国家指导意见覆盖全国。

4、城乡统一建设用地市场举例

a.山东：“城乡建设用地增减挂钩”土地流转模式：
"城乡用地增减挂钩"，就是在保证耕地保护红线不被突破的前提下，减少农民用地，增加城市开发用地。
山东潍坊、枣庄、青岛等地进行了试点，该模式坚持了农村集体土地所有制度，将原有的乡村管理归于社区化管理，即将原来农村散居的居住模式改变为集中居住的社区化模式，在村民自愿的原则下，将自己居住的宅基地转让出来，政府统一组织开垦、整理，除留作社区建设用地，剩余部分通过臵换其它农村建设用地换取收益。政府将复垦土地流转所获得收益，通过政府财政给予宅基地流转农民一定份额的安臵补贴。
"城乡建设用地增减挂钩"模式的优点：推动了宅基地等农村建设用地的流转，解决了城镇建设用地不足，改善了农民居住环境，但这种模式没有解决农民深层次的生存就业问题，社区化管理将劳作在土地上的农民转成劳作在土地上的"城镇居民"。
"城乡建设用地增减挂钩"模式的缺点：但在一些农业用地碎化、交通不便，不适用大规模机械耕作的地区行不通。
b.重庆：“地票制”土地交易模式
重庆的地票制是城乡建设用地增减挂钩政策实施的新探索，"地票"是包括农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后可用于建设的用地指标，是一种权利的凭证。
重庆探索的"地票制"农村集体建设用地流转模式超越了"城乡建设用地增减挂钩"关于城乡行政分立影响土地价格的限制，在一定程度上突破了城乡土地市场的分割状态，它将远郊区农村土地统一纳入到"挂钩"试验的范畴中。"地票"将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。"地票"价格的高低与项目区无关，与级地租无关，仅与拍卖价格有关，实现指标价格的统一化。
"地票制"将土地的交易转化为票据化交易的模式。把挂钩指标票据化，改变了土地从空间上不可转移的实物形态，使固化的土地资源转化为可流动的资产。"地票制"实行"先造地后用地"的操作模式，要求先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后，通过"地票"在交易所进行拍卖。
"地票制"的交易模式优点；（1）大大提高了农村集体建设用地的价值，保护了农村集体在建设用地流转的收益，为农民进入城镇生活提供了可靠的资金保障。（2）突破了城乡土地市场的隔离，提高了农村土地的价值，提高了农民进入城镇生活和发展的能力，成为妥善解决统筹城乡户籍制度改革的有效途径。（3）利用市场化机制，优化了农用地、建设用地的空间布局。实现了耕地连片、居民点集中，促进了农业产业化经营和新农村建设。

5、建立城乡统一的建设用地市场:前提、步骤及保障

 城乡建设用地市场二元分割、地方政府垄断土地一级市场的制度安排虽然为高速工业化和城市化作出了重大贡献,但违背了社会主义市场经济的基本原则,严重损害农民土地权益。为此,党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场。本文以党的十八届三中全会精神为指导,提出集体建设用地入市必须符合土地利用规划和土地用途管制两个前提。目前完全放开集体建设用地市场的条件还不成熟,本文提出要分四步实现城乡建设用地市场一体化。最后从土地产权制度改革、土地法律制度改革、土地收益分配制度改革、土地税收制度改革四个方面提出建立城乡统一的建设用地市场的保障措施。

6、全国其他关于建立城乡统一的建设用地市场的政策

2019年中央一号文件继续聚焦“三农”工作。2月19日，新华社受权发布了《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，将深化农村土地制度改革，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。
具体来看，《意见》提出，要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。

7、其他专家学者关于建立城乡统一的建设用地市场的研究

建立城乡统一的建设用地市场, 已被确定为中国土地制度改革的方向。要推动城乡统一的建设用地市场的建立,需要了解集体建设用地市场的现状和存在问题,分析阻碍集体建设用地入市的原因, 在此基础上才能提出有建设性的改革建议和实施途径。本文对城乡建设用地市场的一些重大问题作了分析判断,认为集体建设用地市场早在改革开放前就已存在,改 革开放后更为国家的工业化、城市化做出了重要贡献,这是中国亿万农民的伟大创造;1998年修订的土地管理法给这一市场带来问题,但集体建设用地市场禁而 不止,仍以各种形式广泛存在;改革的难点,在于政府直接经营土地。政府不再经营土地,是建立城乡统一的建设用地市场的关键;现在最需要做的,是认真了解、 总结基层的实践和群众的创造;要按照党的十八届三中全会决定的部署,稳步推进改革。建立城乡统一建设用地市场的步骤：(一)完善土地资源管理法律法规；(二)科学制定城乡统一建设用地的总体规划；(三)明确农村土地资源的所有权。综上所述，建立城乡统一建设用地市场，既是我国社会经济发展的必然需求，也是我国现代化城市建设的必须产物。基于这项工程的复杂性和系统性，在实际的建设工作中，必须对土地建设用地的实际情况进行全面的分析和研究，这样才能促进城乡统一建设用地市场的健康发展。

魏后凯：还有就是城乡建设用地这一块要尽快打通，建设一个城乡统一的建设用地市场。当然这个难度也比较大，现在中央已经明确，允许农村的经营性集体建设用地入市，但不包括非经营性的，非经营性的主要是宅基地。经营性建设用地就是原来的乡镇企业、工厂的土地、共有产权房等，可以同权同价入市。但是这个政策目前推进的比较慢。为什么呢？因为地方政府的积极性不高，因为地方政府城市经营建设60%以上的资金是来源于土地的出让收入。地方政府都希望把农用地低价征收过来，然后转变为国有用地，再高价卖出去挣差价来推进城市建设。要是农民直接能够进入到城市建设用地，以集体建设用地基准地价出售，那这个差价政府就收不到了，所以地方政府的积极性不是太高。我觉得中央这个政策是对的，下一步要继续打通城乡之间的壁垒，首先是经营性建设用地，再往后是非经营性建设用地。建立一个城乡统一的土地市场。现在中国的房地产市场只是一个城市的市场，它是一个不完全的、扭曲的的市场，因为农村的没包括进来。中国的房地产市场要打一个括号不包括农村。市场肯定是要城乡统一的，不能把农村单独出去。